2024年任务目标顺利完成，当前面临更多外部挑战（贸易科技冲击、单边/保护主义加剧、关税壁垒增加等）。2025年政策取向延续“稳中求进”，强调“实施更加积极有为的宏观政策”，“根据形势变化动态调整政策”。总体看，政府工作报告延续2024年12月中央经济工作会议的基调，符合预期，加强逆周期调节决心强，后续重点关注政策落地节奏，预计财政、货币等政策将加快落地。
5%的经济稳步的增长目标：短期看，是稳就业、防风险、惠民生的底线要求，与地方经济稳步的增长目标和条件也保持一致。长期看，是实现2035年中长期发展目标的阶段性要求，并与当下潜在增速匹配。同时，宏观政策将势必为经济稳步的增长提供强有力的政策支撑，且留有后手，将会依据形势变化动态调整、积极应对。
CPI目标从以3%调整为2%，向社会和市场释放提价的更加鲜明的信号。2024年以来推动物价温和回升为货币政策的重要考量，更具操作性的物价目标打开了货币政策的空间，或意味着若CPI持续低于2%，货币政策可进一步加码。
（1）赤字率、超长期特别国债、专项债规模同时提升，广义财政赤字率提升至8.4%。（2）支出结构注重“惠民生、促消费、增后劲”，“推动更多资金资源‘投资于人’”，财政支出或向扩大就业、居民增收减负、消费激励等领域倾斜。我们测算养老补贴、部分群体涨薪、生育补贴等收入性政策和3000亿元以旧换新政策有望拉动社零1.4个百分点，拉动GDP0.5个百分点。（3）专项债扩围支持收储和清欠。专项债用途为“投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等”，我们预计资金规模分别为3.1万亿、5000亿、8000亿左右。
2、货币政策“适度宽松”，支持股市楼市、消费和民企，关注后续关税扰动若加码，可能迎来货币政策落地窗口期。
会议指出“适时降准降息”，宽松基调不改，节奏或适时调整。全年货币宽松幅度可期，原因有三：当前真实利率仍偏高；抬升物价的重要性提高；经济不确定性因素较多，货币政策应对空间充足。我们大家都认为货币短期内或注重稳汇率和防空转的平衡，而中期或将迎来降准降息的窗口期。此外，会议强调结构性货币政策支持加码，其中股市楼市、消费和非公有制企业为新增方向，强化货币与其他调控的协同。
消费端一是多渠道促进居民增收，通过收入政策提升居民边际消费倾向；二是继续安排3000亿支持以旧换新。投资端项目或主要围绕“十四五”“两重”以及“十五五”项目等。资金方面要“用好超长期特别国债，强化超长期贷款配套融资”、专项债将实施投向领域负面清单管理并下放项目审核权限。专项债发行提速有望提振3月基建表现。
会议着重关注商业航天、低空经济等新兴起的产业、生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。聚焦“人工智能+”行动，推动大模型大范围的应用，全力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等智能终端。2025开年呈“科技开门红”之势，政策因势利导，乘势而上。结合民企座谈会精神，政策加大对民企科技突围的支持，关注上述重点行业的结构性机会。
强调加力推进清理拖欠企业账款工作。深化长期资金市场投融资综合改革，推动中长期资金入市，“加强战略性力量储备和稳市机制建设”，稳股市机制有望更加健全。
《报告》指出“因城施策调减限制性措施”，需求政策有望继续放松。此外，“在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”，预计收储政策将逐步推动房价回暖。化债方面，“遏增量+化存量”并重，高风险省份约束将被打开。
一是更大力度稳定和扩大就业；二是真金白银强化医疗、养老、生育支持，旨在提升居民预期，可观察后续配套政策。
“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足”，指向当内外部环境存在扰动时，“蓄势待发”的政策将加速落地。关注后续超长期特别国债发行、专项债提速、二季度可能的货币政策落地等。政策托底经济的速度可能较2024年更快，因而经济可能出现“N”或者“V”型波动。
会议指出2024年“‘稳’的态势巩固延续”、“‘进’的步伐坚实有力”，经济社会持续健康发展主要目标任务顺利完成。困难方面，外部挑战较2024年增多，如对我国贸易科技领域的冲击、单边/保护主义加剧、关税壁垒增加等；内部面临有效需求不足特别是消费不振、企业经营困难、就业增收压力、基层财政困难等（未提2024年的“部分行业产能过剩”）。
（2）2025年政策取向延续“稳中求进”，强调“实施更加积极有为的宏观政策”
。会议强调“实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求”，指向将加强逆周期调节。较中央经济工作会议新增“根据形势变化动态调整政策”、“注重目标引领，把握政策取向，讲求时机力度，强化系统思维”，指向宏观调控力度应有一定灵活性，视时机调整。
总体看，政府工作报告延续2024年12月中央经济工作会议的基调和内容，符合市场预期，后续重点关注政策落地节奏，预计财政、货币等政策将加快落地。
2025年发展主要预期目标：GDP增长5%左右，城镇调查失业率5.5%左右，CPI涨幅2%左右，居民收入增长和经济稳步的增长同步。
1、5%左右的经济目标支撑短期稳增长并衔接中长期目标，宏观政策提供强力支撑并留有后手。
（1）短期看，一是稳就业、防风险、惠民生的底线年内外部扰动不减，要缓解民生领域压力，巩固经济平稳增长态势；二是与地方经济稳步的增长目标和条件保持一致。31省市GDP目标加权平均值为5.3%，近半数省份目标设为“5%左右”或“5%以上”。
（2）长期看，是实现2035年中长期发展目标的阶段性要求。社科院金融研究所和央行调查统计司分别测算我国2025年潜在经济稳步的增长率约为5.16%、5.1%，目前产出缺口仍小幅为负。我们基于HP滤波（lambda=25）测算，2024年产出缺口已改善至接近0，仍有待实施更加积极的宏观调控政策，推动产出缺口明显回正。
（3）宏观政策将为实现5%提供有力支撑。3月5日国务院研究室主任沈丹阳解读《政府工作报告》时指出“一揽子增量政策和存量政策正持续发挥作用，特别是今年实施多年未有的更加积极有为的宏观政策组合，势必为经济增长提供强有力的政策支撑。还要看到，宏观经济政策实际上还留有后手，将会依据形势变化动态调整、积极应对”。当下经济外部冲击的不确定性较大、内部需求和预期仍待实质性改善。实现5%的目标或需“超常规”的逆周期政策力度，会议也指出“实现这些目标很不容易，必须付出艰苦努力”。
2、CPI目标为2%，约束性或将加强，旨在扩大内需，提升物价，打开政策空间。
CPI目标调整为2%，旨在扩大内需，提升物价，也打开了政策宽松的空间。《报告》解释“目的是通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间”。本次物价目标的背后意义或有所转变。此前3%的物价目标的意图为上限约束，而随着近两年国内物价增速走低，2025年2%的目标更具备实操性，约束性或有所加强，旨在扩大内需，提升物价水平。还需注意对货币政策的指示意义：2024年以来推动物价温和回升为货币政策的首要考量，更具操作性的物价目标打开了货币政策的空间，或意味着若CPI持续低于2%，货币政策可进一步加码。3月5日国务院研究室副主任陈昌盛解读《政府工作报告》时也指出“物价涨幅预期目标调整为2%左右，背后是一个更为积极、政策导向更加鲜明的信号，向全社会和市场强化价格指标的导向作用，努力通过种种政策推动物价温和回升”。
城镇调查失业率5.5％左右，与2024年持平，“体现了在就业总量和结构性矛盾更突出背景下，加大稳就业力度的要求”。地方两会中各省失业率目标也与2024年差异不大，多数省份定为“5.5%左右”，均值为5.4%。
三者分别安排4%、1.3万亿和4.4万亿（分别增加1个百分点、3000亿、5000亿），还增加5000亿特别国债支持国有大型银行补充资本。广义财政赤字约为11.9万亿元（5.66+1.3+4.4+0.5万亿元），测算广义财政赤字率约为8.4%。
2025年财政支出强度扩大，一般公共预算支出规模29.7万亿元，同比增长超4%。支出结构注重“惠民生、促消费、增后劲”，“推动更多资金资源‘投资于人’”，财政支出或向扩大就业、居民增收减负、消费激励等领域倾斜。我们测算养老补贴、部分群体涨薪、生育补贴等收入性政策对消费和经济的拉动。假设老龄补贴2000亿元左右，生育补贴2000亿元左右，公务员月薪上涨约500元，叠加以旧换新3000亿，测算四类政策合计资金7480亿元、提振消费6721亿元，有望拉动2025年社零增速1.4个百分点，拉动GDP增速 0.5个百分点。
会议强调专项债用途为“投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等”，增加了收储和消化企业拖欠款。近期地方土储专项债启动发行，我们预计2025年可能有5000亿专项债用于收储和收购存量商品房。“消化地方政府拖欠企业账款”，我们判断对应每年安排8000亿元专项债用于化债，结合2024年12月审计署指出“适当增加地方政府专项债券用于清欠”，判断用于偿还企业欠款的规模为8000亿左右。则投向项目建设的专项债额度约为3.1万亿，与2024年基本持平。随着两会的召开，预计专项债将加速审批和发行，对基建形成支撑。
2、货币政策“适度宽松”，支持股市楼市、消费和民企，关注后续关税扰动若加码，可能迎来货币政策落地窗口期。会议指出“适时降准降息”，宽松基调不改，节奏或适时调整。全年货币宽松幅度可期，原因有三：当前真实利率仍偏高；抬升物价的重要性提高；经济不确定性因素较多，货币政策应对空间充足。节奏上我们大家都认为货币短期内或注重稳汇率和防空转的平衡，而中期或将迎来降准降息的窗口期，主因3-4月关税扰动可能加大。此外，会议强调结构性货币政策支持加码，包括稳股市楼市、科学技术创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等，其中股市楼市、消费和非公有制企业都为新增方向，强化货币与其他调控的协同。
消费端一是民生导向，多渠道促进居民增收，通过收入政策提升居民边际消费倾向；二是继续安排3000亿超长债支持以旧换新；三是扩大服务消费供给、释放新型消费潜力。结合上文财政重点支持，我们大家都认为消费增长动能有望释放。
投资端项目或最重要的包含“十四五”重大工程、“两重”以及地方两会提及的“十五五”项目等
。资金方面强调“用好超长期特别国债，强化超长期贷款配套融资”、专项债将实施投向领域负面清单管理并下放项目审核权限，关注超长期特别国债和专项债的发行节奏，及配套信贷的投放情况。
重点关注商业航天、低空经济等新兴起的产业、生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。同时聚焦“人工智能+”行动，推动大模型大范围的应用，全力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等智能终端。
分析地方两会新质生产力相关词汇，提及频次最高的领域依次为人工智能、绿色低碳、低空经济、新材料、新能源汽车、生物医药等，AI产业链无疑是2025年地方产业的焦点。未来产业例如具身智能、量子科技、原子级制造、核技术应用等有少数省份提及，或仍呈区域性布局。
政府工作报告将培育壮大新兴起的产业列为发展新质生产力的第一个任务，结合民企座谈会精神，政策加大对民企科技突围的支持，关注上述重点行业的结构性机会。
一是推动国企加快建立“履行战略使命评价制度”，保护非公有制企业和民营企业家合法权益，加力推进清理拖欠企业账款工作。二是加快统一大市场建设，综合整治“内卷式”竞争。三是推进财税金融改革，加快推行消费税改革；深化长期资金市场投融资综合改革，推动中长期资金入市，会议指出“加强战略性力量储备和稳市机制建设”、“优化股票发行上市和并购重组制度”，或指向稳股市机制将更加健全。
“因城施策调减限制性措施” 为地产的新提法，需求端有望继续放开。会议提出“加力实施城中村和危旧房改造”，各地方在政府工作报告中也加大旧改力度，浙江、四川、福建等9个省份公布的城中村改造目标合计约超过32万户（套），15省公布老旧小区改造数量，共涉及超50万户（套）。
推进收储方面，会议提出“在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”。
从领先指标“十城商品房库销比”来看，二手房价初步呈现筑底迹象但回升动能仍不明显，若如上文假设2025年政府收储规模约5000亿，叠加2024年10月住建部新增100万套货币化安置，有望形成合力改善房地产供需结构、逐步推动房价回暖，且后续可能择机扩大规模。
关注“优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”的表述，或指向高风险12省新增投资约束有松动的空间。会议还指出“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型”，地方退平台有序推进，或有助于地方项目建设打开融资渠道。
，《报告》指出综合采取“补充资本金、兼并重组、市场退出等方式”分类化解地方中小金融机构风险。
稳就业和完善社会保障方面：一是更大力度稳定和扩大就业；二是强化基本医疗卫生服务，居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再提高30元和5元；三是社保政策完善，城镇和乡村居民基础养老金最低标准继续提高20元、适当提高退休人员基本养老金、发放育儿补贴等。提升社保标准或是惠民生促消费的举措之一，旨在提升居民预期，可观察后续配套政策。
会议提出新型城镇化战略行动具体举措，如“全方面推进常住地提供基本公共服务”，“将合乎条件的农业转移人口纳入住房保障体系，畅通参加社会保险渠道”等；加大稳外贸政策力度，支持企业稳订单拓市场，大力鼓励外商投资；深入实施科教兴国战略等。
《报告》指出，要“打好政策‘组合拳’，出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”，指向后续将进入政策落地期。特别是当内外部环境存在扰动时，“蓄势待发”的政策将加速落地。
预计两会后各项政策加速出台实施，例如超长期特别国债将在3月开始发行使用，专项债项目也将加速推进。1-2月专项债发行进度快于2024年同期，但复工人流偏弱拖累建筑业。预计3月专项债发行将显著提速，重点支持基建和民生领域，基建从3月起或有改善，但资金从拨付到形成实物工作量需要时间。考虑关税扰动和地产的持续性问题，二季度可能是货币政策落地窗口期。因此，与2024年的“U”字型增长不同，2025年政策托底经济的速度可能更快，因而经济更类似于“V”型波动或者“N”型波动。
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中国社会科学院经济学博士（定向在读），华东师范大学经济学硕士。2021-2022年就职于华安证券，担任首席宏观分析师；2018-2021年就职于国盛证券研究所宏观团队，2019年新财富入围（第六），2020年、2021年新财富、水晶球、新浪金麒麟最佳分析师团队核心成员。2024新浪金麒麟菁英分析师。中央广播电视总台央广经济之声特约嘉宾。
对外经济贸易大学管理学硕士，2022年11月加入开源证券，主要负责国内经济基本面、宏观+量化研究。
复旦大学经济学硕士，2022年11月加入开源证券，主要负责海外宏观与大类资产配置研究。
苏黎世大学银行与金融学硕士，2022年11月加入开源证券，主要负责国内财政与货币政策研究。
上海财经大学经济学硕士，2023年7月加入开源证券，主要负责国内通胀与进出口研究。