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在全面实施乡村振兴战略和建设农业强国的背景下，乡村法治领域的立法供给不足问题显得很突出，而关于涉农主体的立法供给不足问题集中于农村集体经济组织立法。可喜的是，第十四届全国人大常委会已将《农村集体经济组织法》列为一类立法项目。据“中国人大网”公示，截至2023年1月28日，《农村集体经济组织法（草案）》（征求意见稿）共征求到相关意见、建议23341条，参与征求意见的人次达到7688人次。由此可见，农村集体经济组织的相关立法问题引起了社会的广泛关注和参与。2023年12月，《农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《二审稿》）提请第十四届全国人大常委会第七次会议进行二次审议，《二审稿》新增“促进新型农村集体经济高水平发展”等相关联的内容，而经由集体产权制度改革建立或改制的农村集体经济组织属于新型农村集体经济组织。时值《二审稿》讨论之际，有必要再次强调《农村集体经济组织法》的规范性质与立法逻辑，以进一步调和相关意见分歧，凝聚立法共识，从而为完善立法提供法理支撑。
由于新型农村集体经济组织关涉利益的复杂性与现实性，无论是理论界，还是实务界，抑或与立法紧密关联的农民，都极为关心《农村集体经济组织法》，并对立法有着个人独特见解。但相关见解的讨论前提在于厘清《农村集体经济组织法》的规范性质，即该法是以新型农村集体经济组织为管理对象的管理法，还是以新型农村集体经济组织市场化发展为方向的组织法、自治法。作者觉得，《农村集体经济组织法》是具有一定公法功能的私法，即以私法中的组织法、自治法为本位，兼具一定监督管理与控制行政权的特点。
从立法背景来看，党的十八大以来涉农领域的法治改革思路体现了《农村集体经济组织法》的自治法本位观。以承包地、宅基地、集体经营性建设用地等农村土地为重点的涉农改革全方面推进，改革成果通过《农村土地承包法》《土地管理法》的修改予以法治化，其法治化思路是减少干预，赋予农民或集体以自治权利。与此同理，自2016年以来，由地方试点先行到全国推行的集体产权制度改革，推动了新型农村集体经济组织的建立和完善，而新型农村集体经济组织主要是指组、村、乡镇的股份经济合作社和经济合作社。2017年，党的十九大提出乡村振兴战略，此后几年的中央一号文件相继对全方面实施乡村振兴战略作出一系列政策安排与制度设计，其中，作为五大抓手之一的组织振兴关注新型农村集体经济组织的发展。上述改革的基本思路都是赋予新型农村集体经济组织“相应的”自治权利，鼓励其有效参与市场经济，这在某种程度上预示着《农村集体经济组织法》一方面应当坚持组织法、自治法的定位，另一方面应当贯彻我国《民法典》对农村集体经济组织特别法人的规定，在私法人的框架下完善农村集体经济组织法人治理机制的建构。
从立法目的来看，《农村集体经济组织法》是具有一定公法功能的私法，这种特殊的定位源于农村集体经济组织特别法人的特别性。首先，农村集体经济组织特别法人的私法人定位决定了《农村集体经济组织法》的私法属性。在规则适用上，若无明确规定，则农村集体经济组织特别法人的设立、变更、运行与终止都可参照我国民法典对一般法人的相关规定，而这些规定集中体现了私法自治的精神。例如，农村集体经济组织特别法人的设立需要符合法定的设立条件，法人章程的制定、变更需要完成相应的登记等。其次，农村集体经济组织特别法人的社会功能要求《农村集体经济组织法》发挥一定公法功能。一方面，农村集体经济组织特别法人并非营利法人或者非营利法人，其是具有独立地位的法人，其特别性根源于集体所有权承载的社会功能，这种社会功能要求其管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员。相应地，对上述社会功能予以规范的《二审稿》相关条款具有一定公法功能。另一方面，私法能发挥一定公法功能。依据传统观点，似乎只有公法才能发挥公法功能，但在建设服务型政府、法治政府的背景下，我国《民法典》也发挥着公法功能，并通过赋权、施加义务等方式规范行政主体的行为，同理可知，《农村集体经济组织法》作为私法，仍旧能发挥一定公法功能。这种公法功能集中体现于《二审稿》第六章，该章以“扶持措施”为名，强调相关行政主体的扶持义务，而且在具体条款中为相关行政主体施加财政、税收、金融、土地、人才等方面的扶持义务。此外，《二审稿》还通过赋予相关行政主体对集体财产的监督管理权力、对涉农纠纷的调解权力等方式进一步发挥公法功能。
同时，探究《农村集体经济组织法》的规范性质，不能仅从规范文本自身出发，更要从改革实践着眼，立足于涉农改革的丰硕成果与发展的新趋势，从而有效巩固经过改革实践检验的共通性制度，充分回应改革实践的需求。科学界定《农村集体经济组织法》的规范性质，不可因循过时、落后的立法实践，而应当有效展现和表达涉农主体制度改革的共识性经验、共通性规则。在全方面实施乡村振兴战略之前，我国各地方已有关于农村集体经济组织的综合性立法，或者在农村集体资产管理立法中规定农村集体经济组织制度，这一些地方立法经验并不能当然地转化为当前立法的共识性经验，因为其所依据的地方实践具有较大的差别，且未能客观反映当前涉农主体制度改革的成果，即全国普遍建立新型农村集体经济组织，并注重建立健全法人治理机制。在全方面实施乡村振兴战略之后，黑龙江省、四川省率先出台了关于新型农村集体经济组织的综合地方性法规，江苏省、上海市等地方通过修订集体资产管理条例的方式增设农村集体经济组织相关条款，这些能够反映当前改革成果的地方立法实践有助于理解《农村集体经济组织法》的规范性质。以黑龙江省为例，《黑龙江省农村集体经济组织条例》在名称上删除了“管理”二字，以进一步回应完善农村集体经济组织法人治理机制的实践需求，彰显促进新型农村集体经济组织市场化、法治化发展的立法理念，这有利于新型农村集体经济组织形塑独立法人主体形象、有效参与市场经营管理活动。
在私法逻辑中推进农村集体经济组织立法，其具体立法思路包括两种，一是权利式，即以成员权为逻辑主线；二是特别式，即以法人特别性为逻辑主线。相较而言，特别式的立法逻辑更符合《农村集体经济组织法》。
一方面，权利式的立法逻辑存在固有缺陷，难以充分表达组织法的规范内容。权利式的立法逻辑难以合理设计以组织体治理为核心的相关规范，虽然在形式上权利主体、权利内容、权利客体的体系结构相对合理，但这种体系结构并不适于《农村集体经济组织法》的体例设计。试想，如果在权利主体部分设计新型农村集体经济组织与成员的相关联的内容，那么该立法究竟是关于新型农村集体经济组织的立法，还是关于成员的立法？如果在权利内容部分设计新型农村集体经济组织中各组织机构的权利及其行使，那么有关权利行使的程序性规则、各组织机构之间的关系等内容如何安放？如果在权利客体部分设计集体财产的监督管理或者集体资产股份的量化配置，那么这种权利客体规范与组织体的运行有何关联？显然，权利式的立法逻辑不能合理回答上述疑问，而且以“权利”为名的立法逻辑不适宜解决新型农村集体经济组织在设立、变更、运行与终止等方面的相关问题。
另一方面，特别式的立法逻辑具有天然优势，可以有效兼容成员权的理论诉求与法人治理机制的实践需求。在实证法层面，我国《民法典》并未明确将成员权作为一类权利类型，但在理论层面，很多学者都为成员权的实证化而呼吁，如广东外语外贸大学陈小君教授指出：“科学、合理的成员权制度构建亟待及时跟进。”事实上，成员权的生成、行使与保障都需要特定的团体环境，而《农村集体经济组织法》通过规范与优化新型农村集体经济组织的法人治理机制，为成员权的行使与保障提供了必要的制度空间。
同时，从法律名称来看，《农村集体经济组织法》以“组织法”为名，侧重规范新型农村集体经济组织的设立、变更、运行与终止制度。虽然立法的规范内容必然包含成员权的取得、变更、丧失等，但若以该内容为立法的逻辑主线，则会导致一系列不利后果，包括立法的独特性不显、农村集体经济组织法人制度的体系失衡、组织的程序性规则难以安放、成员对组织的遮蔽效应等。《农村集体经济组织法》的立法必要性、正当性毋庸置疑，但如果立法的相关规范不能合理、有效地体现新型农村集体经济组织的特别性及其制度构造，那么新型农村集体经济组织与公司、农民专业合作社、集体所有制企业之间的制度差异便不能彰显，立法的独立性价值就存在一定缺失。据此，应当肯定特别式的立法逻辑对于规范表达新型农村集体经济组织的特别性的意义。《农村集体经济组织法》是关于一类特别法人的立法，本质上属于组织法范畴，如果将过多的立法内容集中于成员权利或者成员权，那么就可能形成成员对组织的遮蔽效应，产生“只见成员权利或成员权、不见组织本身”的立法错觉。
《农村集体经济组织法》遵循特别式的立法逻辑，并非要求其僵化地表达新型农村集体经济组织的特别性制度，而是要求其以新型农村集体经济组织的特别性为逻辑主线，在组织法的一般框架内构建特别性制度。组织法的一般框架要求明确组织的设立、变更、运行与终止制度，《农村集体经济组织法》在此框架内规定新型农村集体经济组织的设立、变更、运行与终止制度。在设立方面，《二审稿》的特别性制度大多数表现在以集体所有权为设立基础、以兼具营利性与公益性为设立目的，以适度市场化为发展趋势、以农业农村主管部门为登记机关等相关条款上；在变更方面，《二审稿》的特别性制度大多数表现在合并、分立程序的乡镇人民政府、街道办事处审核与县级以上地方人民政府批准，即新型农村集体经济组织的组织形式变更受到较严格的行政审查；在运行方面，《二审稿》的特别性制度大多数表现在基层党组织对理事会成员的推荐、党组织负责人的双重身份、组织机构的设置、权力机构一人一票的民主管理方式、组织机构会议制度等相关条款上；在终止方面，《二审稿》的特别性制度大多数表现在新型农村集体经济组织不可适用破产制度，即通过事前规制的方式避免新型农村集体经济组织适用破产制度。应当说，《二审稿》并没有完全遵循组织设立、变更、运行与终止的体系逻辑，但既有体系结构并不显得特别混乱，如关于成员的相关条款被置于总则之后的第二章，其意在体现对成员主体性的重视；再如关于合并与分立的相关条款并未处于《二审稿》的尾部，其意在协调合并、分立的程序性规范，并给予集体财产管理、收益分配、扶持措施、法律责任等内容更多的规范空间。
应当认识到，在全方面实施乡村振兴战略与建设农业强国的背景下，新型农村集体经济组织不单单是一个以发展农村集体经济为目标的经济组织，更是一个统筹集体统一经营、保障国家粮食安全的农业“稳定器”，发挥着促进组织振兴、推动农业农村现代化的及其重要的作用。因应这种及其重要的作用的发挥，新型农村集体经济组织自然很难成为纯粹的经济组织，那种对其属于纯粹经济组织的设想或方案也就难以实现。相应地，《农村集体经济组织法》也不能当然参照纯粹经济组织的立法思路与立法内容，不可简单模仿我国《公司法》或者《农民专业合作社法》的立法逻辑，而应当秉持构建中国特色的农村集体经济组织法人制度的理论自信，因循新型农村集体经济组织生成和发展的自身逻辑，走出一条反映中国实践经验的立法道路。